Pr ELY Mustapha -- Il existe, au Ministère des Finances, un document que personne ne voit jamais dans les débats publics : le plan de trésorerie de l'État, mis à jour chaque semaine. Ce n'est pas le budget. C'est la loi de finances, qui autorise une fois par an, par avance, des plafonds de dépenses et des prévisions de recettes pour l'année entière.

C'est autre chose : un exercice de gestion de trésorerie, au sens strict du terme - c'est-à-dire le pilotage, au jour le jour et à très court terme, des entrées et sorties réelles d'argent dans les caisses du Trésor, indépendamment de ce que le budget avait autorisé.

C'est, pour cette raison précise, le document le plus proche de la vérité : il ne sert pas à convaincre un Parlement ou à rassurer un bailleur, il sert seulement à savoir si l'État aura, la semaine prochaine, de quoi payer ce qu'il doit payer. J'ai eu à croiser les trois derniers exercices de ce document; soit 2024, 2025 et le plan en cours pour 2026. Ce qu'il révèle est plus parlant que n'importe quelle loi de finances.

L'examen des plans de trésorerie de l'État pour 2024, 2025 et 2026 révèle que les salaires ont été payés 20 % sous ce qui était prévu pendant que le service de la dette dépassait le sien de 22 %, que les dépenses de développement ont subi la coupe la plus sévère de tout le budget, et que l'État a émis 23 milliards d'ouguiyas de Bons du Trésor non planifiés pour combler l'écart

Inscrire l'administration fiscale et douanière… à la fédération de tir à la cible.

En 2025, le Trésor mauritanien a prévu d'encaisser 110,1 milliards d'ouguiyas. Il en a réellement encaissé 91,9 milliards. L'écart, 18,2 milliards d'ouguiyas, soit 16,5 % de moins que prévu, n'est pas un aléa venu de l'extérieur, un choc pétrolier ou une sécheresse imprévisible : c'est l'écart entre ce que l'administration fiscale et douanière de ce pays a elle-même annoncé qu'elle collecterait, et ce qu'elle a réellement collecté.

La Direction Générale des Impôts, chargée de la fiscalité intérieure, a manqué sa propre cible de 25,8 %. La Direction Générale des Douanes, chargée des droits perçus aux frontières et aux ports, a manqué la sienne de 29,8 %. À elles deux, ces deux administrations expliquent la quasi-totalité de ce fossé financier.

C'est un problème que les finances publiques appellent, dans leur jargon technique, un défaut de sincérité budgétaire. C'est un principe qui figure, sous une forme ou une autre, dans la quasi-totalité des lois organiques relatives aux lois de finances des pays francophones, et qui exige que les prévisions inscrites dans les documents budgétaires reflètent, de bonne foi, l'information disponible au moment où elles sont établies.

Ce n'est pas une exigence morale abstraite: les institutions financières internationales, au premier rang desquelles le Fonds Monétaire International, documentent depuis longtemps, dans de nombreux pays en développement, un biais systématique d'optimisme dans les prévisions de recettes .C'est-à-dire la tentation, au moment d'élaborer un budget, de retenir l'hypothèse la plus favorable plutôt que… la plus probable.

Un écart de 18 milliards sur 110 milliards prévus, porté par deux administrations qui manquent chacune leur propre cible de plus d'un quart, n'est plus un aléa : c'est le signe d'un appareil de prévision qui ne sait pas mesurer sa propre capacité de collecte!

Le salaire recule et …la dette avance

Voici le chiffre qui devrait alarmer le plus de monde. Sur cette même année 2025, les salaires et traitements versés par l'État ont été inférieurs de 19,9 % à ce que le plan de trésorerie prévoyait - un manque de 5,4 milliards d'ouguiyas sur la masse salariale de la fonction publique.

Au même moment, le service de la dette publique, (c'est-à-dire, précisons-le, l'ensemble des sommes que l'État verse chaque année à ses créanciers, composé de deux éléments distincts : les intérêts, qui rémunèrent le prêteur pour le service rendu, et l'amortissement, qui rembourse le capital emprunté lui-même) a dépassé sa propre prévision de 21,7 %, tiré par un amortissement supérieur de 43,5 % au plan.

Pour le dire d'une autre façon, pour mes lecteurs non-initiés, cela veut dire sue l'année où l'argent est rentré moins vite que prévu, ce n'est pas le remboursement de la dette qui a été ajusté à la baisse, c'est la masse salariale.

Ce choix n'est, en lui-même, ni illégitime ni rare : la théorie de la dette souveraine, depuis les travaux fondateurs des économistes Jonathan Eaton et Mark Gersovitz au début des années 1980, explique pourquoi un État a structurellement intérêt à honorer sa dette en priorité, même au prix de tensions internes.

Pourquoi cela diriez-vous ? Parce que sa capacité à emprunter de nouveau dans le futur, sur les marchés ou auprès des bailleurs, dépend directement de sa réputation de bon payeur, alors qu'un retard sur les salaires n'a pas le même effet sur l'accès au crédit international. Mais je vous avoue que je ne développerai pas cet argument devant mes étudiants.

Car cela pourra être une explication pédagogique mais nullement une justification : elle rend le choix compréhensible, elle ne le rend pas moins réel pour les fonctionnaires payés en retard, ni moins nécessaire à révéler pour le citoyen.

Car personne, ni autorité financière, dans aucun des documents consultés, n'a annoncé ce choix, ne l'a expliqué, ni ne l'a justifié publiquement. Il apparaît seulement, en creux, dans la colonne « Écart » d'un tableau que le grand public, bien entendu, ne lit jamais.

Le développement … sacrifié.

Le budget de trésorerie regroupe, sous l'appellation «Dépenses Prioritaires», les crédits qui financent notamment les programmes de développement rural et communal et les comptes de dépôts qui alimentent les administrations locales, c'est-à-dire, très concrètement, les dépenses d'investissement les plus proches du citoyen, celles qui construisent une piste rurale, un point d'eau ou une école communale, par opposition aux dépenses de fonctionnement qui font tourner l'appareil administratif au quotidien.

C'est le poste le plus sévèrement rogné de tout le document : -20,8 % par rapport au plan, soit 14,9 milliards d'ouguiyas de moins que prévu soit plus des trois quarts de tout l'écart de l'année. Une des lignes qui composent ce poste recule même de 33,6 %.

Cependant , notons-le, ce schéma n'a rien d'accidentel ni de propre à la Mauritanie : la littérature sur les ajustements budgétaires, documentée notamment par les travaux du département des finances publiques du FMI sur l'exécution budgétaire dans les pays à faible revenu, observe de façon récurrente (voir mes articles précédents) que les dépenses d'investissement sont la variable d'ajustement privilégiée en cas de tension de trésorerie.

Pourquoi? parce qu'elles sont, à la différence des salaires ou du service de la dette, dépourvues d'engagement contractuel immédiat et politiquement (eh, oui) moins coûteuses à différer dans l'instant, même si leur report a un coût économique différé et souvent supérieur, sous forme de projets inachevés ou de surcoûts de reprise.

C'est la troisième fois, que dans les examens que j'ai effectués cette année sur les finances mauritaniennes (voir mon livre blanc sur les finances mauritaniennes en conjonction avec les observations factuelle de mon ouvrage "macrofiscalité "), que ce même schéma réapparaît : dans la loi de finances rectificative 2026, l'investissement reculait pendant que le fonctionnement de l'État bondissait de 15 %.

Ici, dans l'exécution réelle de la trésorerie 2025, c'est le développement qui recule pendant que la dette et le fonctionnement tiennent leur rang. Le même choix, répété à trois niveaux différents de la chaîne budgétaire (la loi, le plan et la caisse) n'est plus un hasard de calendrier. C'est un arbitrage structurel de fait, mais qui n'est jamais assumé comme tel. Or les finances publiques ont elles aussi horreur du vide.

Et voici la cavalerie… des Bons du Trésor

Pour combler l'écart entre ce qui rentre et ce qui doit sortir, l'État s'est massivement tourné vers l'emprunt à très court terme. Les Bons du Trésor (BT) sont des titres de dette que l'État émet pour des échéances courtes (de quelques semaines à un an), par opposition aux Obligations du Trésor (OT), des titres à plus longue maturité destinés à financer des besoins structurels.

Le plan 2025 prévoyait l'émission de 54,2 milliards d'ouguiyas de Bons du Trésor sur l'année. La réalité : 77,3 milliards émis, soit 42,6 % de plus que prévu - et les remboursements ont suivi la même trajectoire, +46,8 %. C'est ce que les praticiens du financement de court terme appellent, familièrement, une « cavalerie » : émettre toujours plus de dette à trois ou six mois pour rembourser celle qui vient d'arriver à échéance.

Le terme technique, dans la doctrine internationale de gestion de la dette publique, celle que justement, codifient conjointement la Banque mondiale et le FMI à travers leur méthodologie d'évaluation DeMPA (Debt Management Performance Assessment) et leur cadre de Stratégie de gestion de la dette à moyen terme, est le risque de refinancement.

C’est-à-dire le danger qu'un État, contraint de renouveler en permanence une dette à échéance très rapprochée, se retrouve à la merci d'une hausse des taux ou d'un assèchement soudain de la demande d'investisseurs au moment précis où il doit refinancer.

L'économiste américain Hyman Minsky, dans son hypothèse de l'instabilité financière formulée déjà dans les années 1980, distinguait trois régimes de financement : le financement couvert, où les revenus courants suffisent à rembourser à la fois le capital et les intérêts ; le financement spéculatif, où les revenus ne couvrent que les intérêts, obligeant à refinancer le capital à l'échéance ; et le financement dit « Ponzi », où même les intérêts ne sont plus couverts par les revenus courants, rendant l'emprunteur structurellement dépendant de nouveaux emprunts pour simplement se maintenir à flot.

Bien entendu la Mauritanie n'a pas basculé dans ce dernier régime et rien dans les chiffres examinés ici, ne permet de l'affirmer et cette nuance doit être maintenue avec rigueur. Cependant, l'augmentation non planifiée de 42,6 % du volume de Bons du Trésor émis pour combler, dans l'urgence, un manque de recettes que l'administration elle-même n'avait pas su anticiper, est précisément le type de signal auquel j'invite à prêter attention et cela d'autant plus vrai que rien de cette dérive n'a été annoncé au moment où le plan de l'année avait été arrêté.

Le revenant qui ... revient … pour la troisième fois

Dans le plan de trésorerie hebdomadaire pour 2026, une ligne d'amortissement de la dette intérieure porte l'intitulé suivant : « BT, OT et Conv. BCM ». Ces trois lettres - Conv. BCM, pour Convention conclue avec la Banque Centrale - sont les mêmes que j'avais dû reconstituer, dans l'analyse distincte consacré aux comptes 2025 de la Banque Centrale de Mauritanie, à partir des seules notes annexes de ses états financiers, pour comprendre comment une créance de l'État envers sa propre Banque Centrale, proche de 12 milliards d'ouguiyas fin 2024, était d'abord montée à plus de 16 milliards au premier trimestre 2025 avant de s'effondrer sur le reste de l'année.

Ces mêmes trois lettres sont aussi apparues, sans plus d'explication, dans le tableau de financement de la loi de finances rectificative 2026. Elles réapparaissent ici, fusionnées avec deux autres instruments de dette dans une seule et même ligne, sans qu'aucun chiffre ne permette d'isoler ce qui lui revient précisément. Un même nom, trois documents distincts, jamais une seule fois isolé …ni expliqué.

L'évaluation PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) de la Mauritanie (le cadre méthodologique de référence, utilisé dans plus de cent cinquante pays, pour évaluer la qualité des systèmes de gestion des finances publiques ), publiée en janvier 2025, note C la dimension 21.2 de son indicateur PI-21, spécifiquement consacrée aux prévisions et au suivi de la trésorerie, contre A lors de l'évaluation précédente de 2020.

C'est, à mon avis, sur ce point précis, l'un des reculs les plus nets de toute l'évaluation, alors même que la note globale du même indicateur s'améliorait légèrement sur d'autres aspects, comme la communication des plafonds d'engagement aux ministères.

Le rapport lui-même en attribue la cause à un fait de gouvernance interne plutôt qu'à une simple faiblesse technique : les plans de trésorerie actualisés en cours d'exercice n'ont pas été communiqués aux évaluateurs. Autrement dit, l'outil documenté ici soit le plan hebdomadaire lui-même, existe bel et bien ; ce que l'évaluation internationale sanctionne, c'est le fait qu'il ne soit pas partagé, y compris avec les instances chargées d'évaluer la qualité des finances publiques du pays.

Ce qui signifie que l'appareil budgétaire s'est, sur certains plans, mieux organisé au cours de la période, pendant que sa capacité à rendre compte, précisément, de ce que ce même document révèle ici, régressait.

En définitive et pour conclure je dirai qu'un Trésor public qui ne parvient pas à prévoir un cinquième de ses propres recettes, qui rembourse sa dette avant de payer intégralement ses salaires, qui sacrifie le développement en silence, et qui multiplie les emprunts de court terme non planifiés pour tenir le mois suivant, ne pilote pas ses finances : il les subit, semaine après semaine.

Ces constats, peuvent s'expliquer, et la théorie économique offre même des grilles de lecture rationnelles à certains d'entre eux, comme la priorité donnée au service de la dette pour préserver l'accès futur au crédit. Mais leur répétition, à trois niveaux distincts de la chaîne budgétaire ( la loi de finances, le plan de trésorerie, l'exécution réelle de la caisse) et leur convergence documentée, de façon indépendante, par l'évaluation internationale PEFA elle-même, transforment une série d'écarts ponctuels en un diagnostic structurel.

Et le premier signe que quelque chose ne va pas, dans un pays comme dans une famille, est toujours le même : c'est quand on ne sait plus, à l'avance, combien d'argent on aura la semaine prochaine.

Prévoir, tout autant en politiques publiques , qu'en finances publiques, nerf moteur de l'Etat, gouverner... c'est prévoir.

Pr ELY Mustapha